公职人员财产申报主体制度，是公职人员财产申报制度中的首要及关键性制度，旨在厘定应申报财产的公职人员范围。这一范围的大小，直接关乎公职人员财产申报制度的反腐效果。域外各国、各地区的财产申报主体制度中，有一些规律性的做法、经验值得借鉴。概览他们的规定，申报主体基于其性质，可分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体。

　　“基本申报主体”包括立法、司法及行政公职人员

　　近代以来，各国国家机关按照功能和性质大致可以划分为立法机关、司法机关、行政机关。这三种机关中，除了议员、法官和行政首脑之外，还有大量的其他公职人员。多数国家规定，前者和后者都要申报财产。如美国《政府道德法》对这三种机关的申报主体、内容、程序等分章进行规定，要求立法机关中的议员及工作人员、行政机关中的行政首脑及工作人员、司法机关中的法官及工作人员申报财产，并对立法机关规定得最为详细，甚至要求“国会大厦物业管理机构、植物园、政府印刷办公室、国会图书馆”的工作人员也要申报财产。

　　基本申报主体数量庞大，是财产申报主体的主要构成部分。任何公职人员都可能会腐败，是腐败预防理论的基本预设，因此在理论上，财产申报制度要求所有公职人员都申报财产，此即所谓普遍申报原则。这一原则至少包含两个面向：一是各个级别的公职人员都是申报主体，二是各个级别内的所有公职人员都是申报主体。不过，普遍申报原则的制度成本很高，因此在实践中，大多数国家对申报主体范围进行了限制，只有少数国家实行全部而无限制的规定，如新加坡规定“每个公务员只要当公务员第一天开始”都要申报财产，再如泰国1981年《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”。

　　大多数国家对申报主体的级别做出了限制，但又同时坚持普遍申报原则的第二个面向，即规定符合级别要求的公职人员一律申报财产。例如韩国1993年《公职人员伦理法》第3条规定，一般情况下，四级以上的国家和地方的公职人员要申报财产，一级以上行政首长（包括总统）通过网站公开财产，而低于四级的公职人员则无须申报。再如美国《政府道德法》规定，除议员、总统（副总统）、法官外，凡是薪金在联邦薪金级别GS-16级以上的官员或雇员均需要申报财产，低于GS-16级的官员或雇员则无须申报。

　　此外，军事（武装）部队有大量的军官身份的公职人员，很多国家也要求其申报财产，例如在俄罗斯，财产申报法律详细列举了联邦内务部、联邦民防、非常局势与救灾事务部、国防部、机要局、对外情报局、国家安全局、毒品监督管理局、警卫局等军事部门各级各类的申报主体。由于军事（武装）部队中军官身份的公职人员数量庞大，一般采取级别申报制，即达到一定级别的军官才被要求申报财产，如韩国规定上校以上级别的军官或者与此相当级别的军务员，菲律宾规定中校以上级别的军官，我国台湾地区规定上校以上的各级军官。

　　“补充申报主体”为准公职人员

　　很多国家对申报主体的规定并不限于上述基本申报主体，因为在现代国家，使用公共权力或掌握公共资源的组织不再限于上述传统意义上的国家机关。补充申报主体按照性质和职能分类，至少有以下四种。

　　一是事业单位（或承担公共职能的组织）人员。例如土耳其《财产申报与反贿赂腐败法》中“需申报财产人员”包括：“在基于特殊法律或专门立法而组建的公共服务机构及其下属机构和委员会中从事公共服务工作的职员。”再如我国台湾地区《公职人员财产申报法》规定，“公营事业总、分支机构之首长、副首长及相当简任第十职等以上之主管”，及“各级公立学校之校长、副校长；其设有附属机构者，该机构之首长、副首长”，应申报财产。

　　二是国有企业、银行等国家所有的营利性组织的管理人员。例如墨西哥《公务员职责法》规定的申报主体包括，“半官方的公共机构中的人员，包括总负责人，总经理、副总负责人、副总经理、局长、经理、副局长以及权力下放机构、国家占主要成分的企业及类似社、团、协会中同样级别的公务员。”又如我国澳门特别行政区《财产及利益申报法律制度》规定，“公营企业、公共资本企业、公共资本占多数出资额企业”的“据位人”要申报财产。

　　三是受政府资助或委托的公共团体之管理人员，如各种协会、工会的管理人员。如韩国《公职人员伦理法》规定，由政府提供经费的机构和得到政府捐助、补贴的机构、团体以及接受委托执行政府业务的机构、团体的工作人员，应当申报财产。又如格鲁吉亚《公共服务中利益冲突与腐败法》规定，“基于本法，下列单位等同于公共机构”，其中就包括：由重要政府当局或其他公共机构委托的；其活动受政府管理的；法律设定其收入来源的；处理公共资产的单位。这些单位的工作人员被视为公职人员、纳入申报主体。

　　四是村民委员会（居民委员会）成员。例如，土耳其《财产申报与反贿赂腐败法》规定，包括“村长和村委会成员”在内的“通过各种选举进入工作领导岗位的国家公职人员”，应当申报财产。值得注意的是，该条关于“需申报财产人员”的规定，在列举各国家机关应申报人员之前，先声明包括村长和村委会成员，由此可见该国对这一申报主体的重视。

　　“特殊申报主体”为公职有关联的公民

　　所谓特殊申报主体，是指不是公职人员、也不行使公共权力或掌握公共资源却仍需要申报财产的主体。这超出了我们对财产申报主体的一般判断，然而参看各国申报主体的规定，为了防止腐败，应当要求以下两种没有公职人员身份的人申报财产。

　　一是希望成为公职人员的公民。对于那些可能会获得公职人员身份或意欲（争取）获得公职人员身份的人，无论其最终能否获得，为了提前防止腐败——防止不合格的人或已有腐败行为的人进入“公职人员”的队伍，有必要预先要求其申报财产。例如俄罗斯前后发布的几个关于财产申报的法令，都要求“希望担任联邦国家职务的公民”申报财产。

　　二是已离开公职岗位、不再是公职人员的公民。“离开公职岗位、不再是公职人员”的原因包括离休、退休和辞职、被辞退等事由。公职人员离开公职岗位并脱离公职身份，不再受到职务廉洁性要求，但为了防止以下情况出现，很多国家仍要求其申报财产：

　　（1）公职人员在任职时期利用公权力为他人谋取私利，为躲避法律风险未收受贿赂，留待离职后收取。（2）公职人员任职期间的腐败行为未被发现，腐败所得或者利益在其离职以后呈现出来，或者公职人员在离职后开始享用“腐败果实”。（3）公职人员刚离职，利用其“尚未疏远”的官方关系“发挥余热”，对现有的公职人员进行“斡旋”，帮助他人获得不正当利益，并收受贿赂。

　　关于离职后申报财产的时间，有的国家规定离职后应随即申报，如墨西哥《公务员职责法》及菲律宾《公共官员与雇员品行道德标准法》规定，公务员应当在卸任后的三十个自然日内申报其财产状况，有的国家规定离职后一定年限内要定期申报财产，而有的国家甚至规定了终身申报制，例如新加坡。

　　总之，现代国家公职人员的多样化决定了财产申报主体的多样化，非此设计，难解中国腐败之虞。

　　（作者单位：中国人民大学法学院）